句容市人民检察院
关于民事行政检察工作的报告
市人民检察院检察长 高 鹏
各位主任：
现在，我代表市人民检察院向市人大常委会报告民事行政检察工作情况，请予审议。
民事行政检察，是检察机关法律监督职能的重要组成部分。监督的主要内容是对人民法院的民事诉讼活动、行政诉讼活动，以及对履行职责过程中发现的行政机关行政不作为和行政违法行为进行监督。监督的主要方式是对人民法院已经生效的民事和行政判决、裁定，损害国家利益、社会公共利益的调解书，依法提出再审检察建议①或者抗诉②，对审判人员的违法行为、执行活动中的违法行为以及行政机关行政违法行为，依法提出纠正和改进的检察建议。今年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，正式赋予检察机关提起公益诉讼的职权。
近年来，在市委和上级检察机关的坚强领导、市人大及其常委会的监督支持下，市人民检察院牢牢把握宪法定位，全面依法履行民事行政检察监督职责，共受理各类民事、行政申诉案件79件，提请或者建议镇江市人民检察院提请抗诉4件，向同级法院发出再审检察建议8件；对审判、执行活动违法行为提出检察建议11件，开展行政执法监督21件，移送刑事犯罪线索14件21人，立案侦查14件，作出有罪判决17人，切实维护了司法公正及人民群众合法权益。2013年以来，市人民检察院民事行政检察科荣获各类集体及个人表彰17次。其中，该科夏立红同志被省人民检察院记个人二等功1次，获“全国最美检察官”提名，并被镇江市人大常委会授予“镇江市人民奖章”。
一、突出检察职责定位，努力构建多元监督格局
一是强化生效裁判检察监督。始终把生效裁判监督摆在民事行政检察工作的重要位置，进一步畅通申诉渠道。开展检察官下基层等活动，借力派驻乡镇检察室等固定平台以及微博、微信等新兴媒体，广泛宣传检察机关民事行政检察职能，方便群众反映诉求。2013年以来，共受理生效裁判监督案件41件，协助镇江市人民检察院审查二审生效裁判监督案件48件。工作中，注重再审检察建议和抗诉综合运用，进一步提高司法效率，实现精准监督。经审查，累计向法院发出再审检察建议8件，法院裁定再审8件，采纳率100%；提请或者建议镇江市人民检察院提请抗诉4件，法院再审改判3件，再审改判率75%。
二是强化执行活动检察监督。加大对民事执行过程中怠于执行、程序违法、执行案外人财产等行为的监督力度，共办理执行监督案件11件。探索推行类案监督法，对受理的同一类型执行监督案件开展横向比较，通过对个案监督的分析总结，发现同类执行案件中存在的共性问题。2013年以来累计发出此类检察建议9份。建立检察建议跟踪问效和协作整改机制，民事行政检察部门主动加强与法院执行部门沟通衔接，通过定期座谈等多种形式消除认识分歧，争取支持理解，所发检察建议均得到法院及时反馈，认真落实，构建起良性的监督协作工作格局。
三是加大虚假诉讼③查处力度。进一步加强与法院、公安、行政部门等沟通协调，在信息共享、线索移送、案件查办等方面强化协作配合，切实完善防范和查办虚假诉讼工作机制。积极查办民间借贷、金融纠纷等案件中出现的虚假诉讼，注重挖掘隐藏在虚假诉讼背后的犯罪线索，防范利用裁判及调解书转移财产、危害交易秩序、损害他人合法权益等行为，积极促进社会诚信体系建设。共查办虚假诉讼案件4件，向法院发出再审检察建议4件，均获采纳。通过审查案件、移送线索，使3名参与虚假诉讼的当事人、代理人被追究刑事责任，1名司法工作人员因受贿、枉法裁判被追究刑事责任，有力维护了司法公信和权威。
二、着眼服务保障大局，全力发挥司法护航作用
一是大力加强国家和社会公共利益保护。重点以环境资源保护领域为切入点，一方面，针对媒体曝光、群众反映强烈以及案件查办中发现的辖区污染事件，主动联合职能部门同步介入并展开公益调查。2013年以来，累计开展公益调查80余次，督促相关部门履行监管职责并整治问题21件次。另一方面，综合运用支持起诉④、督促起诉⑤等方式加强环境公共利益保护，共办理环境公益诉讼⑥案件2件，挽回经济损失400余万元。结合公益诉讼工作，积极推动环境损害修复机制建设，联合多部门在天王镇唐陵村设立生态修复公益林基地，督促案件当事人通过签订协议、赔偿损失等形式开展复绿工作，促进打击违法犯罪和修复生态环境实现共赢，工作做法多次被《检察日报》等主流媒体介绍报道。
二是着力维护人民群众合法权益。始终坚持“民心所向、民行所至”的工作理念，突出保障民生民利，优先办理与民生密切相关的企业改制、涉农、征地拆迁、拖欠工资等涉及下岗职工、农民工等弱势群体申请监督案件，努力为弱势群体提供司法保护，共受理此类案件8件，通过监督帮助29名农民工追回拖欠的50万元工资。同时，坚持把化解矛盾纠纷贯穿于民事行政检察工作的始终，以解决申诉人实际问题和增强法律意识为重点，成功调处民事行政申诉案件29件，对7件裁判正确的涉农申诉案件耐心释法说理，使申诉人接受裁判、撤回申诉，2名群众自发赠送锦旗对检察机关公正司法表示感谢，既有力维护了审判权威，又真正实现了矛盾化解。
三是积极促进矛盾风险源头治理。注重及时排查发现监督案件背后的苗头性、根源性问题和社会管理风险隐患，以风险研判报告或者专题报告等形式报送地方党委，主动为党委政府在更大范围、更深层面解决影响社会和谐稳定的突出问题，提供有益的参考依据，全力促进社会安定有序。2013年以来，累计撰写关于土墩墓保护、公职人员担保等各类报告12份，获得本市党政主要领导及镇江市级以上领导批示4件次，推动出台规范性文件2件，推动政府开展专项整治行为1次。其中，1篇风险研判报告被纳入镇江市金融工作会议学习资料，有力提升了民事行政检察工作的监督实效。
三、强化行政检察监督，参与促进全面依法行政
一是健全完善行政执法检察监督机制。重视内外借力，畅通线索渠道。对内，横向建立民事行政检察与侦查监督、公诉、职务犯罪侦查等部门的线索移送机制，通过所办案件摸排，获取可能存在的行政不作为、乱作为等线索。对外，注重从本地区发生的时事热点、群众反映集中的领域和问题入手，捕捉行政执法单位执法情况，获取监督线索，及时发现食品药品安全、环境保护、城建市政、城市公共服务管理等重点领域行政执法行为中存在的违法情况及其背后的职务犯罪行为。2013年以来，共依法向相关行政执法单位发出检察建议21份，发现并移送行政执法环节职务犯罪线索2件，立案侦查2件，切实帮助行政执法部门建章立制、堵塞漏洞，全力促进依法行政。
二是探索开展行政强制措施检察监督⑦。深入贯彻落实十八届四中全会关于强化检察机关对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督的决定，分别与省句东强制隔离戒毒所、省女子强制隔离戒毒所联合出台《关于开展强制隔离戒毒检察监督工作的暂行办法》，建立联席会议及联络员制度，设立派驻民行检察工作室，并进一步明确监督范围、方式及程序要求，有效解决了强制隔离戒毒阶段检察监督缺失的问题。工作开展以来，累计召开联席会5次，通报重大情况3起，针对一起戒毒人员单独管理期间发病并死亡事件中发现的管理漏洞，及时发出检察建议并被采纳，有力促进了强制戒毒工作规范运行。
三是扎实开展重点领域行政执法专项检察。认真落实各级党委及上级检察机关部署要求，积极参与各类专项整治活动，并同步开展行政执法专项检察。近年来，先后组织开展饮用水源地、畜禽养殖、非法小炼油以及高铁沿线安全等各类专项检察活动，开展实地调查60余次，发现问题隐患10件次，对于排查的问题隐患及时会同有关部门厘清监管主体，督促职能部门落实整改，取得良好效果。今年3月，根据省人民检察院统一部署，开展关于加强维护高铁沿线安全、探索实践督促履职检察监督工作中，针对高铁沿线一处电力线路未迁改到位的情况，及时发出督促履职检察建议，建议属地镇政府督促供电部门即行拆除并获得采纳，及时排除了高铁沿线安全隐患。
各位主任，近年来，市人民检察院民事行政检察工作始终保持健康良好的发展态势，监督成效日益彰显，制度体系逐渐完备，与刑事司法、行政执法各部门之间监督、配合和支持关系更为顺畅，在镇江市检察机关条线考核中始终保持前列，但仍存在一些不容忽视的问题和困难，主要表现在：
一是基层检察院民事行政检察监督刚性有待进一步加强。虽然现行法律赋予民事行政检察工作对审判人员违法行为监督、执行监督、行政执法监督等职权，但规定比较原则，对于民事行政检察部门履行职能的方式方法，以及不配合监督的后果等都没有具体规定，导致检察机关履行监督职能时，线索获取渠道不畅，履职方式不多，反馈落实机制缺乏强制性。
二是息诉罢访压力增大。修订后《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对当事人不服法院生效裁判的案件，将检察监督置于法院的再审环节之后，导致符合监督条件的案件数量减少，目前，检察机关审查后不支持监督申请的案件占受理案件总数的20%以上。而此类案件往往历时较长且当事人对立分歧严重，大多当事人把检察监督作为其权利救济的最后途径，案件申诉请求得不到支持就闹访、缠访，使释法说理、息诉罢访的压力明显增大。
三是新增监督业务未能有效开展。公益诉讼、行政执法检察监督和行政强制措施检察监督等工作进展仍相对缓慢，也面临一些现实困境，如：环境公益诉讼中鉴定机构少、鉴定费用高影响诉讼进程；行政公益诉讼有时得不到行政机关理解配合、推进困难，等等。
四是民事行政检察监督的能力仍需进一步提升。全面推进依法治国方略背景下，民事行政检察工作被赋予更多新的工作职能，民事行政检察职能范围呈不断扩大趋势，对检察干警能力素质提出了更高、更严的要求，加强民事行政检察队伍人员配备、提升队伍整体素质显得更加紧迫。
上述问题和困难，需要党委、人大和政府的大力支持，市人民检察院也将高度重视，认真研究解决。下一步，市人民检察院将全面落实依法治国、依法治市总要求，紧紧围绕市委十二届三次全会决策部署，着力在加大监督力度、改进监督方法、提高监督水平、增强监督实效上下功夫，奋力推动民事行政检察工作迈上新台阶。
一是提高政治站位，服务发展大局。充分认识新时期民事行政检察工作的重要意义，用新发展理念指导新实践。充分发挥民事行政检察职能作用，努力服务经济社会发展大局。做好民事行政检察环节的息诉服判工作，在民事行政检察办案环节努力化解矛盾纠纷，维护社会稳定，为党的十九大顺利召开创造和谐安定的社会环境。
二是优化方式方法，提升监督质效。加强民事行政检察宣传工作，努力增强民事行政检察职能的群众知晓度。注重抗诉、检察建议等多种监督方式和手段的综合运用，进一步加强对生效裁判、调解书的监督以及审判违法行为监督，持续开展民事虚假诉讼监督工作，强化民事执行活动检察监督，全面维护司法公信和司法权威。
三是强化多维保护，助力绿色发展。继续强化与环境资源保护各行政执法部门的沟通协作和互动融合，深化环境资源保护执法联动机制，积极稳妥探索推进公益诉讼试点工作，综合运用支持起诉、督促起诉、督促履行职责、移送犯罪线索等方式，促进行政机关正确履行职责，依法追究侵权者、失职者法律责任。
四是严格依法履职，促进依法行政。坚持将保障国家和社会公共利益作为行政执法监督的介入前提，就人民群众关注度高、反映强烈的环境污染、食品安全、生产安全等领域开展专项或重点监督，针对办案中发现的普遍性行政不作为、乱作为等违法情形，通过检察监督，督促行政机关采取源头性、根本性、持续性措施，对个案和共性问题进行纠正或整改，努力通过办一起案件，完善一系列制度，解决一些根本性问题。
五是强化素能提升，锻造过硬队伍。组织开展公益诉讼、支持起诉等司法实务重点热点问题研究，提高理论水平和实战能力。加强民事行政检察工作制约和监督机制，强化案件管理，严明办案纪律，确保民事行政检察权依法正确行使。深入研究、积极应对员额制改革后工作中出现的新情况与新问题，切实增强民事行政检察部门办案力量的充实与配备，确保民事行政检察工作持续健康发展。
各位主任，加强对民事诉讼活动和行政诉讼的法律监督是维护司法公正和社会公平正义的必然要求。本次会议专门听取市人民检察院民事行政检察工作情况报告，必将对民事行政检察工作的深入开展起到至关重要的推进作用。我们将以此次会议为契机，在市委和上级检察机关的坚强领导下，更加积极主动地争取人大监督和社会各界的支持，不忘初心、锐意进取，撸起袖子加油干，不断提高民事行政检察工作水平，为全面建设“强富美高”新句容作出新的更大贡献，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开！
附件：
《句容市人民检察院关于民事行政检察工作的报告》相关用语说明
1.再审检察建议（正文第1页第9行）：地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定发现确有错误，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，向同级人民法院提出的检察建议。
2.抗诉（正文第1页第9行）：人民检察院对同级人民法院作出的判决、裁定，认为确有错误，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，依法提请上级人民检察院按照审判监督程序向人民法院提出重新审理要求的诉讼活动。
3.虚假诉讼（正文第3页第6行）：是指当事人之间恶意串通或者当事人单方采取虚构法律关系、捏造事实、伪造证据，唆使他人帮助伪造、毁灭证据、提供虚假证明文件、鉴定意见等手段，通过诉讼、调解、仲裁等能够取得各种生效民事行政法律文书的方式，或者利用虚假仲裁裁决、公证文书申请执行的方式，妨害司法秩序，损害国家、集体、他人合法权益或者逃避履行法律文书确定的义务的行为。
4.支持起诉（正文第3页第23行）：是指依据《民事诉讼法》规定，对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，机关、社会团体、企业事业单位可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。
5.督促起诉（正文第3页第23行）：是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的制度。
6.公益诉讼（正文第3页第24行）：指人民检察院履行职责中，发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，或者发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地权出让等领域负有监督管理职责的行政机关、国有企业、事业单位违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起公益诉讼的一项制度。
7.行政强制措施检察监督（正文第5页第19行）：党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。
